Argentina y Uruguay, en la peor crisis de sus históricas relaciones y a causa de un conflicto ambiental, litigan por primera vez en La Haya, mientras el Mercosur se muestra incapaz de asegurar la libre circulación y los buenos oficios de la Corona española no logran acercar a las partes. 

La ciudad uruguaya de Fray Bentos repite su historia. Ubicada a orillas del río Uruguay que dibuja totalmente de norte a sur la frontera occidental de Uruguay con Argentina, hasta su desembocadura en el Río de la Plata, Fray Bentos vivió largas décadas de bonanza desde finales del siglo XIX hasta muy avanzado el siglo XX. La industria frigorífica y la exportación de carne y derivados en conserva por su puerto fluvial convirtieron a esta ciudad y su área de influencia en una especie de “far west” en el contexto nacional de una economía que hasta hoy mantiene un dominante perfil agro exportador. 

Aquel pasado industrial, que comenzó con una inversión y una tecnología de origen alemán, prosiguió y tuvo su apogeo en manos inglesas. El frigorífico “Anglo” hizo historia en Fray Bentos, y dejó construida una parte diferenciada de la ciudad.  En época posterior el Anglo fue nacionalizado, hasta que finalmente cerró sus puertas. Hoy es conservado, intacto, como museo de la revolución industrial. 

     En las últimas décadas del siglo pasado, sin su frigorífico, Fray Bentos se fue pareciendo cada vez más a cualquier otra ciudad de la región. Sólo el turismo  compensó en cierta medida la pérdida de la actividad industrial. Un turismo en gran parte argentino, que se vio favorecido por la construcción, en esos años, del puente internacional Libertador General San Martín, cuya cabecera del lado oriental fue ubicada junto a Fray Bentos. 

     Del otro lado del río, en Puerto Unzué, se asienta la cabecera argentina del puente. Unos kilómetros tierra adentro se encuentra Gualeguaychú, una ciudad de 100.000 habitantes cuya antigüedad la identifica con el papel estratégico que en la región ha tenido siempre la provincia de Entre Ríos, a la que pertenece.  

 Un eje de circulación Atlántico-Pacífico 

     Entre Ríos - entre dos grandes ríos, el Paraná y el Uruguay - se extiende sobre la costa occidental del segundo, de tal forma que domina las principales comunicaciones físicas con Uruguay. Este vínculo, que se remonta a la vida colonial, cuando el territorio hoy uruguayo era llamado “la Banda Oriental”, tuvo importancia principal durante las disputas militares y políticas que concluyeron en la formación de la federación argentina y en la independencia de la República Oriental del Uruguay

     La ubicación de esta provincia continúa siendo de privilegio en función de la geopolítica del proceso de integración regional, lo cual desborda el marco de las relaciones bilaterales con Uruguay. La formación del Mercado Común del Sur (Mercosur), que desde 1991 consagró la libertad de circulación de bienes, personas, servicios y factores de producción, convirtió a la frontera fluvial argentino - uruguaya en una de las llaves del mercado ampliado. 

     Al puente Fray Bentos - Puerto Unzué hay que agregar un segundo aguas arriba, el puente General Artigas, que une las ciudades de Paysandú del lado uruguayo, y Colón del lado argentino. Y más al norte, la gran represa y central hidroeléctrica binacional de Salto Grande, que también es usada como puente entre la costa uruguaya cercana a la ciudad de Salto y la argentina ciudad de Concordia. 

     Estas tres vías de comunicación son parte vital del eje de circulación Atlántico-Pacífico, que se extiende desde la urbe industrial de San Pablo hasta Santiago de Chile. Un arco geográfico donde se encuentra la mayor concentración poblacional y de poder económico de América Latina. 

     Gualeguaychú ha pasado a tener resonancia internacional en estos últimos tiempos en que la causa ambientalista la ha convertido en emblema del conflicto que protagoniza una asamblea de vecinos de la ciudad, radicalmente enfrentada a la instalación de una fábrica de celulosa en Fray Bentos.  

     Un conflicto que ha dado origen al mayor deterioro jamás conocido en las relaciones bilaterales entre Argentina y Uruguay, además de poner en cuestión la institucionalidad del Mercosur y la voluntad política de sus Estados miembros. 

     Como subproducto de las Cumbres Iberoamericanas que se realizan anualmente, y a pedido de las partes interesadas, la Corona española ha desempeñado durante un año una gestión de buenos oficios en este conflicto, sin que los gobiernos se hayan acercado siquiera a un acuerdo razonable.  

     La industria forestal-maderera-celulósica-papelera se ha convertido en un negocio de enormes proporciones en todo el mundo, que alcanza a poderosos intereses de diversa naturaleza, involucra a las relaciones norte-sur y despierta la sensibilidad de las sociedades alrededor de un debate contemporáneo: el desarrollo sostenible bajo criterios de protección ambiental, en constante puja con el derecho de las mismas sociedades al pleno desarrollo económico y social. 

El Uruguay, un río internacional 

     El río Uruguay, además de ser limítrofe entre dos Estados, es un río “de curso sucesivo”, pues nace en Brasil. Se le aplican, por lo tanto, las normas del derecho internacional que garantizan la libre navegación en toda su extensión.  

     La cuestión jurisdiccional fue resuelta por Argentina y Uruguay en 1961, cuando ambos países firmaron el Tratado de Límites, que hasta el presente se ha aplicado pacíficamente. En 1975, ambos países suscribieron un nuevo tratado, el  Estatuto del Río Uruguay, relativo al uso común de las aguas. 

     Al amparo de estos tratados se instaló en la década de los 70 la central hidroeléctrica binacional de Salto Grande (dirigida por una autoridad común) y fue creada la Comisión Administradora del Río Uruguay, igualmente de integración argentino - uruguaya. 

     En este plano, podría decirse que la vida de estos dos países alrededor del río compartido se desenvolvía en el mejor de los mundos. Lo mismo ocurre en el Río de la Plata, donde el Tratado de Límites de 1974 puso fin a una histórica controversia entre argentinos y uruguayos. 

     Únicamente la aparición en escena de una manzana de la discordia tan poderosa y apetecible como la industria celulósica, podía crear entre Argentina y Uruguay una fisura tan honda como la actual.  

Primer acto, la forestación 

     En la primera mitad de la década de los 90, bajo el gobierno liberal - conservador del presidente Luis Alberto Lacalle, en Uruguay fue sancionada una ley que creó estímulos para la forestación e indicó la calidad de las tierras aptas para esa explotación. Veinte años más tarde, la madera ha comenzado a salir de los bosques. 

     La pasta de celulosa ya era fabricada en la región en la segunda mitad del siglo pasado, principalmente en Chile, Argentina y Brasil, pero no en Uruguay. Sólo una  producción de papel en menor escala ha tenido lugar en ese país, si bien en la última década una papelera uruguaya se ha desarrollado de forma excelente.  

     La ley forestal dio por resultado que actualmente exista en Uruguay un área forestada superior a las 800.000 hectáreas, que continúa extendiéndose. Esta superficie es similar al total del área forestada en Argentina. 

     No obstante su extensión, el territorio forestado no cubre actualmente más del 5% de la superficie de tierras fértiles del país, y está lejos de completar el máximo de las tierras señaladas como aptas para la explotación de madera. La aparición de esta actividad está produciendo fuertes consecuencias, tanto en el sector privado como en el público. 

     En el sector privado, la entrada de empresas extranjeras especializadas en esa explotación; la instalación de industrias del mueble y de insumos de madera para otras industrias; la exportación de madera aserrada e industrializada; y, en último lugar pero de mayor importancia, la llegada al país de empresas que fabrican pasta de celulosa y papel. 

     Por razones sólo atribuibles al medio natural y al clima, en América del Sur es mucho más rápido, y por lo tanto económicamente más rentable, el crecimiento de las mismas especies de árboles que tradicionalmente han sido explotadas en otras regiones del mundo. Este factor, sumado a los menores costos de explotación y de otros servicios, explica el creciente desembarco en países suramericanos de empresas extranjeras con experiencia en el sector. 

     En el sector público se ha revelado necesario invertir fuertemente en la adecuación y modernización de las infraestructuras viales y de transportes para servir a la movilización y salida de la madera. Un capítulo especial es el esfuerzo para ampliar y mejorar la capacidad de los puertos fluviales y del puerto marítimo de Montevideo, donde la asociación con empresas extranjeras ha sido fundamental. Sobre los restos de un antiguo sistema ferroviario, el Estado busca ahora recuperar su infraestructura para el transporte de cargas pesadas como la madera. 

Segundo acto, la pasta de celulosa 

     La primera en aparecer fue la española Empresa Nacional de Celulosa (ENCE), durante el mandato del presidente Jorge Batlle (2000-2005). En un principio ENCE solicitó autorización para una planta productora de celulosa que se instalaría cerca de Fray Bentos, junto al río Uruguay. La inversión prevista era de 500 millones de dólares. 

     Poco después se presentó la finlandesa Botnia con un proyecto para montar,  también en Fray Bentos, la fábrica de celulosa que acaba de estrenar su producción, con una inversión de 1.200 millones de dólares. 

     A fines de febrero de 2005, una semana antes de entregar la Presidencia al presidente electo Tabaré Vázquez, Jorge Batlle dio luz verde para que Botnia comenzara la construcción de su planta en el lugar elegido. La Dirección Nacional de Medio Ambiente incluyó en la resolución 31 exigencias que la empresa debería cumplir antes de recibir la habilitación final de funcionamiento. El nuevo gobierno, que asumió el 1 de marzo de aquel año, mantuvo la autorización.  

Tercer acto, el conflicto diplomático 

     Allí comenzó el conflicto con Argentina, cuyo gobierno afirma que Uruguay ha  incumplido sus obligaciones bajo el Estatuto del Río Uruguay de 1975, al no consultar su decisión con las autoridades argentinas. El 4 de mayo de 2006, el gobierno argentino presentó demanda contra Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ), con sede en La Haya. 

     Al mismo tiempo se activó el movimiento ambientalista en Gualeguaychú, cuya medida más conocida, desde mediados de 2006 hasta el presente, es el corte de rutas y puentes de comunicación con Uruguay.  

     El gobierno de Uruguay ha reclamado ante la CIJ y ante el Mercosur por lo que entiende una violación del derecho internacional por parte del Estado argentino al permitir esta situación. 

     Tanto Botnia como el gobierno uruguayo, apoyados en informes técnicos internacionales que Argentina rechaza, sostienen que la planta cumple con las normas ambientales que la Unión Europea ha comenzado a aplicar en 2007. Además argumentan que en Finlandia ya funcionan 19 plantas que producen celulosa blanqueada con la misma tecnología. 

     El 13 de julio de 2006, la CIJ dictó una resolución en la que desestimó la petición argentina de medidas cautelares que ordenaran suspender la construcción de la planta de Botnia. Y dio curso al proceso de la demanda de fondo presentada por Argentina en base al Estatuto de 1975. 

     El 6 de septiembre de 2006, ante una demanda presentada por Uruguay, un  tribunal arbitral del Mercosur condenó el corte de rutas y puentes efectuado por privados en Argentina, por entender que es una acción violatoria del Tratado de Asunción (1991). 

     El 23 de enero de 2007, la CIJ denegó un pedido de medidas cautelares presentado por Uruguay el 29 de noviembre de 2006, en el que se solicitaba ordenar a Argentina el levantamiento de los cortes de rutas y puentes. 

     En la Cumbre Iberoamericana que tuvo lugar en Montevideo en los primeros días de noviembre de 2006, Argentina solicitó una gestión de buenos oficios a la Corona española, que fue aceptada por el rey D. Juan Carlos y apoyada por  Uruguay.  

     Colocada la gestión en manos del embajador Juan Antonio Yáñez-Barnuevo, ésta se realizó a distintos niveles y en varias instancias a lo largo de este año, hasta que en la última Cumbre Iberoamericana, realizada en Santiago de Chile (8-10/11/07), las partes interesadas demostraron encontrarse muy lejos de la posibilidad de un acuerdo. Ambas prefirieron remitirse al fallo de La Haya, que podría demorar por lo menos un año más. 

     El 8 de noviembre, el gobierno uruguayo extendió la autorización final de funcionamiento a la planta de Botnia, que ha comenzado su producción.

     El rechazo argentino a un monitoreo conjunto, o a una alternativa de control internacional, deja en manos de la autoridad uruguaya la tarea de monitorear la eventual afectación del ambiente que esta planta pudiera producir, tanto por sus efluentes líquidos como por sus emanaciones aéreas.   

El nuevo proyecto de ENCE 

     Los trabajos de ENCE no habían pasado de la etapa de remoción de tierras en el terreno elegido, cuando el conflicto con Argentina quedó declarado. La empresa anunció entonces que buscaría una nueva localización, lo cual supuso echar atrás la inversión inicial y despedir parte del personal de sus oficinas en Montevideo. A principios de 2007 la empresa anunció la nueva ubicación de su proyecto pero elevó mucho la apuesta, doblando la capacidad de producción y el monto de la inversión, que ascendería a 900 millones de euros. 

     El lugar elegido, llamado Punta Pereira, está bastante más al sur en la misma costa uruguaya, donde el río Uruguay va a desembocar en el Río de la Plata. Se encuentra cercano al pueblo de Conchillas, otro testigo de antiguas inversiones y construcciones inglesas, que en este caso estuvieron vinculadas con la explotación de canteras de piedra y arena con destino a la industria de la construcción en ambos países. 

     El 19 de noviembre de 2007, el Grupo ENCE informó que el proyecto de Punta Pereira ha terminado ya las etapas de diseño y estudio de impacto ambiental, y que la nueva planta entrará en funcionamiento en junio de 2010. El diseño apunta a una producción anual de un millón de toneladas de pasta de celulosa, lo que supone una capacidad similar a la fábrica de Botnia. Al igual que la finlandesa, la española generará 140 megavatios hora de energía renovable, de los cuales se volcarán 60 a la red eléctrica uruguaya. En cuanto a la cuestión ambiental, la empresa aseguró que se aplicará “la más avanzada tecnología disponible”, bajo el criterio llamado BAT (Best Available Technology). 

     Superada esa fase, el Grupo español ha decidido reforzar el equipo directivo responsable de la ejecución del proyecto. El actual director de Operaciones de ENCE en España, José Manuel Seoane, será el director general de la compañía en Uruguay, mientras que la construcción de la planta queda bajo la dirección técnica de Peter Healy, un ingeniero con experiencia internacional, que ha sido responsable de la implantación de varios proyectos similares en Chile. 

     La perspectiva de un millón de toneladas de celulosa producidas cada año en Punta Pereira supone que el Grupo ENCE podrá duplicar su capacidad de producción a partir de 2010. Las tres fábricas que el Grupo posee en España produjeron 1,1 millones de toneladas en 2006, con una generación de un millón de megavatios hora de energía renovable. 

     Con su instalación en Uruguay, el Grupo ENCE aspira a situarse como uno de los mayores a nivel mundial en el cuidado, promoción y explotación de recursos forestales para la producción y extracción de madera y biomasa, y en su transformación en celulosa de eucalipto. La meta actual es alcanzar una producción total de 2,3 millones de toneladas anuales. 

     Las fuertes inversiones españolas en Argentina siguen pesando en las relaciones entre Madrid y Buenos Aires. En su reciente visita a la capital argentina, el presidente del Gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero, declaró que España reforzará sus inversiones en infraestructuras y en hidrocarburos, destacando la importancia de la asociación Repsol-YPF.  

El auge de la celulosa y el papel 

     En los últimos tiempos se han multiplicado las manifestaciones de interés, por parte de papeleras extranjeras, por instalarse en Uruguay. La escandinava Stora-Enzo busca su lugar para forestar y producir celulosa y papel, con una inversión que rondaría los 2.000 millones de dólares. La portuguesa Portucel acaba de visitar el país con igual propósito. Y empresas japonesas y norteamericanas van por el mismo camino. 

     Los expertos comienzan a preguntarse si la producción de madera y las infraestructuras del país serán suficientes y podrán acompasarse a tantos proyectos, en caso de que todos ellos sean realidad. Una perspectiva que podría parecerse a una nueva “quimera del oro” y que tanto agita a los ambientalistas, en el acierto o en el error. 

     Por el momento, Fray Bentos ha encontrado en la pasta de celulosa el nuevo emporio de actividad con el que sueña recuperar su antiguo bienestar. 

Imagen: Presidenta de Argentina, Dra.Cristina Fernández, vista por Federico Borgia